[Gastbeitrag]: Samantha Volkmann über Probleme des externen Weisungsrechts am Beispiel von netzpolitik.org
Das Justizwesen wird von der Gesellschaft in der Regel als ein Institut wahrgenommen, das unabhängig ist von politischen Einflüssen. Nicht zuletzt daher ist die Vorgehensweise des Bundesjustizministers Heiko Maas im Fall netzpolitik.org von vielen als erheblicher Eingriff in die Unabhängigkeit der Justiz gewertet worden. Schließlich erteilte der Bundesjustizminister in einem laufenden Ermittlungsverfahren gegen Journalisten der Internetplattform netzpolitik.org dem nun scheidenden Generalbundesanwalt Harald Range die Weisung, ein zuvor in Auftrag gegebenes unabhängiges Gutachten zur Prüfung des Sachverhalts zurückzunehmen.[1] Der Gebrauch dieses sogenannten externen Weisungsrechts ist zwar gesetzlich legitimiert, jedoch in der staatsrechtlichen Diskussion seit Jahren hochumstritten – und dieser Fall zeigt seine grundlegenden Probleme erneut auf.
Dem Justizwesen gehören Richter, Gerichte und Staatsanwaltschaften an. Während die Richter der Judikative zugeordnet sind, unterliegen die Gerichte sowie die Staatsanwaltschaften der Exekutive. Für Staatsanwälte gilt, wie im Beamtenrecht allgemein üblich, das Prinzip der Weisungsgebundenheit an ihren Dienstherrn. Daher hat der Bundesjustizminister gegenüber dem Generalbundesanwalt und den Bundesanwälten ein sogenanntes externes Weisungsrecht – extern deshalb, weil er selbst nicht Teil des (internen) Beamtenapparats ist.[2] Eine Weisung beinhaltet entweder eine generelle Anordnung über den Dienstbetrieb oder aber den Umgang mit einem konkreten Einzelfall.[3] Dem Generalbundesanwalt obliegt die Aufgabe, als sogenannter politischer Beamter die jeweiligen strafrechtspolitischen Vorstellungen der Regierung möglichst effektiv umzusetzen.[4]
Sowohl das externe Weisungsrecht als auch der Status als ein politischer Beamter haben denselben Sinn und Zweck: die Verwirklichung des Prinzips der parlamentarischen Verantwortlichkeit durch die Kontrolle der Regierung, die als oberstes Organ der Exekutive im Bereich der effektiven Strafverfolgung fungiert.[5] Dieser Aufsicht nachzukommen, soll durch die Möglichkeit der Weisungsgebundenheit gewahrt werden. In der Praxis bedeutet dies, dass ein Staatsanwalt seine Entscheidungen stets vor seinem Dienstherrn rechtfertigen können muss. Innerhalb der Staatsanwaltshierarchie, mithin in der internen Weisungssphäre, ist dies bereits aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten unbedingt erforderlich.
Sobald die interne Sphäre jedoch verlassen wird und externe Weisungen bezüglich eines konkreten Einzelfalls vom Bundesjustizminister oder von den Justizverwaltungen erteilt werden, beginnt das Spannungsverhältnis zwischen einer effektiven Organisationsstruktur und der Wahrung des Rechtsstaatsprinzips offenkundig zu werden: Die ordnungsgemäße Ausübung der Strafverfolgung kann politisch beeinflusst werden.[6] Verschärft wird dies zudem dadurch, dass eine externe Weisung keiner gerichtlichen Nachprüfung zugänglich ist und weder der Bundesjustizminister noch sein Ministerium oder die Justizverwaltungen auf Landesebene staatsanwaltschaftliche Befugnisse wahrnehmen dürfen. Zumindest gilt das Weisungsrecht aber nicht unbegrenzt. So darf die Weisung zum einen nicht selbst gegen geltendes Recht verstoßen (das typische Schulbeispiel hierfür ist die Weisung an einen Staatsanwalt, eine Straftat zu vereiteln, was nach § 258 a StGB strafbar ist). Und zum anderen muss die Staatsanwaltschaft bei Vorliegen eines Anfangsverdachts grundsätzlich immer ermitteln – so schreibt es das sogenannte Legalitätsprinzip vor.
Vermutlich ist es aber gerade die negativ empfundene Konnotation des Begriffs „Anfangsverdacht“, die an dieser Stelle Missverständnisse schürt. So ist ein Anfangsverdacht bereits dann gegeben, wenn der Staatsanwaltschaft bspw. durch eine Anzeige ein Sachverhalt geschildert wird, der, wenn er denn wahr wäre, die Verwirklichung eines Straftatbestands beinhaltete. Im Fall netzpolitik.org erfolgte die Anzeige durch den Präsidenten des Bundesverfassungsschutzes Hans-Georg Maaßen.
In der öffentlichen Diskussion wurde jedoch ein Aspekt oftmals nicht klar genug herausgestellt: Nur weil die Staatsanwaltschaft einen Anfangsverdacht bejaht, ist daraus noch überhaupt keine Tendenz zum Ausgang des Ermittlungsverfahrens abzuleiten. Vielmehr beginnt hier erst die eigentliche Arbeit der Staatsanwaltschaft, die nun prüft, inwieweit das ihr Vorgetragene sich als wahr oder falsch herausstellt. Dabei können Ermittlungen freilich sowohl be- als auch entlastende Umstände ergeben. Die Staatsanwaltschaft macht sich auf diese Weise ein eigenes Bild. Dieser Unabhängigkeit wegen wird sie auch gerne umgangssprachlich als „objektivste Behörde der Welt“ bezeichnet.
Damit wird deutlich, wie elementar im Rechtsstaat die Funktion ist, die das Legalitätsprinzip erfüllt: Betroffene Bürger müssen von einer unabhängigen Staatsanwaltschaft gleich behandelt werden, damit strafrechtliche Gerechtigkeit gewährleistet werden kann.[7]
Vor diesem Hintergrund ist ein Eingriff in laufende staatsanwaltliche Ermittlungen durch eine externe Weisung völlig verfehlt. Gleiches gilt mithin für die Figur des politischen Beamten: Durch die Möglichkeit, dass dieser jederzeit aus dem aktiven Dienst entlassen werden kann, entsteht eine besondere Abhängigkeit zu dessen Dienstherrn.
Damit drängt sich die Frage auf, aus welchen Gründen die Möglichkeit einer solchen Politisierung des Strafverfahrens im deutschen Staatsrecht überhaupt beibehalten wird. Zwar geht es darum, das Grundprinzip der parlamentarischen Verantwortlichkeit durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit nachgeordneter Exekutivorgane zu realisieren. Allerdings bleibt die Strafverfolgung genuine Aufgabe der Staatsanwaltschaft und nicht der Justizverwaltungen, sodass für die Bewertung eines Sachverhalts auch die Staatsanwaltschaft maßgeblich sein sollte.
Seit Jahren wird daher bereits gefordert, das externe Weisungsrecht wie auch die Figur des politischen Beamten gänzlich abzuschaffen bzw. lediglich auf allgemeine Weisungen zu beschränken.[8] Dies geht mit dem Vorschlag einher, in Deutschland die Selbstverwaltung der Justiz einzuführen.[9] Dadurch soll die gesamte Justiz der Judikative zugeordnet werden, damit sie z.B. ihre eigene Personal- und Haushaltsverwaltung vornehmen kann. Auf eine Auseinandersetzung mit diesem Vorschlag soll an dieser Stelle allerdings verzichtet werden.[10] Anzumerken sei lediglich, dass bei solchen grundlegenden Reformvorschlägen das Recht der Politik auf eine strafrechtspolitische Schwerpunktsetzung nicht gänzlich eliminiert werden sollte.
Aufgrund ihrer Stellung im Bereich der Exekutive ist die Staatsanwaltschaft zwar stets von ihrem Dienstherrn abhängig; um die justizielle Unabhängigkeit innerhalb der Exekutive zu gewährleisten, bedarf gerade diese Abhängigkeit in Bezug auf die Weite des externen Weisungsrechts allerdings einer Eingrenzung. Der anschauliche Fall von netzpolitik.org bietet nun möglicherweise die große Bühne, die es braucht, um eine solche Reform auf den Weg zu bringen.
Samantha Volkmann ist Diplomjuristin und promoviert derzeit an der Georg-August-Universität Göttingen.
[1] Ermittelt wurde wegen des Verdachts auf Landesverrat nach § 94 StGB. Das Ermittlungsverfahren ist mittlerweile eingestellt worden.
[2] Gleiches gilt für die Justizverwaltungen auf Landesebene gegenüber allen dort angestellten Staatsanwälten.
[3] Vgl. Mayer, Herbert: § 146 GVG, in: Hannich, Rolf (Hrsg.): Karlsruher Kommentar zur Strafprozessordnung mit GVG, EGGVG und EMRK, München 2013, Rn. 1-13, hier Rn. 4.
[4] Vgl. Battis, Ulrich: Bundesbeamtengesetz, München 2009, § 54 Rn. 1-10, hier Rn. 2.
[5] Siehe Bundesverwaltungsgericht, Beschluss v. 10.01.1973, in: Neue Juristische Wochenzeitschrift, Jg. 26 (1973) S. 865-866, hier S. 865.
[6] So bereits Krey, Volker/Pföhler Jürgen: Zur Weisungsgebundenheit der Staatsanwaltschaft. Schranken des internen und externen Weisungsrechts, in: Neue Zeitschrift für Strafrecht, Jg. 5 (1985), S. 145-152, hier S. 146.
[7] Vgl. Diemer, Herbert: § 152 StPO, in: Hannich, Rolf (Hrsg.): Karlsruher Kommentar zur Strafprozessordnung mit GVG, EGGVG und EMRK, München 2013, Rn. 1-14, hier Rn. 3 m.w.N. In Ausnahmefällen kann von der Strafverfolgung abgesehen werden, wenn z.B. ein Fall von Geringfügigkeit oder mangelndes öffentliches Interesse gegeben ist.
[8] Siehe Mackenroth, Geert W./Teetzmann, Hanspeter: Mehr Selbstverwaltung der Justiz. Markenzeichen zukunftsfähiger Rechtsstaaten, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, Jg. 35 (2002), S. 337-343, hier S. 342.
[9] Siehe Deutscher Richterbund: Position zur Selbstverwaltung der Justiz, URL: http://www.drb.de/cms/index.php?id=552&L=0 [eingesehen am 18.08.2015].
[10] In Frankreich, Spanien oder Italien ist der Justizapparat schon seit Jahrzehnten in die Judikative eingegliedert.