[kommentiert]: Lea Heyne über die Vereinbarkeit von direkter und repräsentativer Demokratie in Deutschland.
„Anscheinend muss jede Generation den Kampf zwischen Montesquieu und Rousseau neu austragen“, stellte der Staatsrechtler Karl Loewenstein 1959 fest. Gemeint ist die Frage, ob nun die repräsentative oder die direkte Form von Demokratie besser, gerechter, kurz: demokratischer sei. In der politischen Theorie wird diese Frage schon seit Jahrhunderten kontrovers diskutiert, während sich in der Realität die repräsentative Demokratie weitgehend durchgesetzt hat. Noch immer erscheinen vielen die entgegengesetzten Konzepte von Repräsentation und Partizipation als schwer vereinbar. Dabei können Montesquieu und Rousseau, so unterschiedlich sie in ihrem Denken auch sein mögen, in realen Demokratien durchaus zusammengebracht werden – und werden das in den meisten Fällen auch schon.
Denn die Frage nach der Vereinbarkeit von repräsentativer und direkter Demokratie wirkt auf den ersten Blick problematischer, als sie es eigentlich ist. Die beiden Konzeptionen von Demokratie stehen sich in den meisten Fällen vielmehr als Ergänzungen denn als Gegensätze gegenüber. Fast alle westlichen Demokratien haben ein Mischsystem, in dem sich repräsentative Elemente und (meist weniger) direktdemokratische Elemente ergänzen. Dies trifft auch auf die BRD zu, die zumindest auf Niveau der Landes- und Kommunalverfassungen zunehmend direktdemokratische Elemente integriert hat. Die direktdemokratischen Verfahren haben dabei jedoch noch nicht einmal in der Schweiz, dem Vorzeige-Partizipationsstaat, dem Prinzip der Repräsentativität seinen Rang streitig gemacht. Deswegen sprechen Politologen häufig von einem strukturprägenden Basisprinzip (repräsentative Demokratie) und einem strukturgestaltenden Funktionselement (direkte Demokratie). Im besten Fall können demnach direktdemokratische Elemente als Ergänzung und Optimierung komplexer demokratischer Systeme dienen – die Rolle von Wahlen und ihre Funktion als Meinungsbildungsinstrument können sie aber nicht übernehmen. Schließlich wirken sie auf ganz unterschiedlichen, sich komplementierenden Ebenen: Wahlen sichern die demokratische Auswahl des politischen Personals, Partizipation garantiert den Einfluss der Bürger auf Sachentscheidungen.
Allerdings: Besitzen direktdemokratische Entscheidungen angesichts der Möglichkeit, durch die repräsentative Demokratie wieder „gekippt“ zu werden, nicht ein Problem in ihrer Reichweite? Das hängt natürlich von der konkreten institutionellen und rechtlichen Ausgestaltung ab. Wenn Referenden nicht bindend sind oder einfach wieder von repräsentativen Organen geändert werden können, ist das offensichtlich problematisch für ihre Legitimität. Daher müssen Volksgesetze die gleiche Bindungskraft wie Parlamentsgesetze besitzen. Gleichzeitig ist in der BRD grundsätzlich immer das Primat der Verfassung zu beachten – Referenden und daraus eventuell entstehende Gesetze müssen, genau wie parlamentarisch verabschiedete Gesetze, mit der Verfassung vereinbar sein und können, sind sie dies nicht, vom Bundesverfassungsgericht angefochten werden. Die Möglichkeit einer Abänderung oder Aufhebung eines Volksgesetzes durch Repräsentativorgane besteht in der BRD allerdings notwendigerweise, da beide aus normativ-verfassungsrechtlicher Sicht auf einer Stufe stehen. Dasselbe gilt aber auch umgekehrt – dies gehört eben zu den demokratischen Spielregeln. Da allerdings von der Bevölkerung verabschiedete Gesetzten durchaus eine höhere Bedeutsamkeit zugestanden werden kann, wäre beispielsweise zu erwägen, Fristen einzuführen, innerhalb derer Volksgesetze von politischen Repräsentativorganen nicht angetastet werden dürfen.
Da die BRD ein Parteienstaat ist, stellt sich außerdem die Frage, in welchem Verhältnis direkte Demokratie und Parteien stehen. Entscheidend hierbei ist: Da plebiszitäre Elemente ein potentielles Korrektiv für repräsentative Verfahren darstellen, setzen die Repräsentanten natürlich alles daran, diese zu kontrollieren. Anders als manchmal angenommen, können direktdemokratische Elemente damit durchaus einen Machtzuwachs für politische Parteien bedeuten, schließlich müssen Referenden und Unterschriftensammlungen organisiert und vor allem finanziert werden. Das Beispiel Schweiz zeigt, dass dies in den meisten Fällen durch Parteien, Interessengruppen und Verbände geschieht. Daher geben Volksabstimmungen zum Beispiel Oppositionsparteien mehr Macht in die Hände, da diese so über ein Instrument verfügen, um außerhalb des Parlamentes gegen Vorhaben der Regierungsparteien Widerstand zu leisten.
Plebiszitäre Elemente brauchen also Parteien. Allerdings, auch das zeigt die Schweiz deutlich, bremsen sie den Parteienwettbewerb und die konkurrenzdemokratischen Züge des politischen Systems. Denn wenn die Gefahr besteht, dass bei jedem unliebsamen Projekt der Regierung die parlamentarische oder außerparlamentarische Opposition ein Referendum initiiert, werden Gesetzesvorhaben eher im Vorhinein mit allen wichtigen Partnern abgesprochen, um eventuelle Rückschläge zu vermeiden. Dementsprechend wirken direktdemokratische Elemente mit ihrer Tendenz zur Interesseninklusion konsensuell und könnten, würden sie konsequent umgesetzt, in Deutschland das Prinzip der alternierenden Regierung unterminieren.
Inwieweit ist das politische System der Bundesrepublik überhaupt mit direktdemokratischen Prozessen vereinbar? Zwar zeigt das deutsche Regierungssystem keine grundsätzlichen Widersprüche zu direktdemokratischen Elementen, ebenso wenig bestehen prinzipielle Unvereinbarkeiten mit dem Grundgesetz. Schwierigkeiten könnte allerdings der Föderalismus bergen, denn die starke Stellung des Bundesrates ist mit plebiszitären Elementen eher schwer zu vermischen. Lösungsansätze wären zum Beispiel, direkte Demokratie nur auf Landes- und Kommunalebene, wo sie ohnehin schon existiert, auszubauen. Ein anderer Ansatz könnte es sein, keine positiven Gesetzesinitiativen, sondern nur Vetoinitiativen und einfache (von der Regierung anzuberaumende) Referenden einzuführen. So wären potentielle Konflikte mit dem Bundesrat unwahrscheinlicher, gleichzeitig hätte die Bevölkerung ein wirksames Mittel zur Anfechtung von politischen Entscheidungen.
Es bieten sich folglich viele Möglichkeiten, direkte und repräsentative Demokratie auch in Deutschland sinnvoll zu kombinieren. Denn Volksrechte werden und sollten niemals repräsentativen Verfahren ihren Rang streitig machen, sie können aber die Legitimität politischer Verfahren erhöhen und demokratischer Kultur einen neuen Unterbau verschaffen. Und dass in der Bevölkerung durchaus ein Bedürfnis nach mehr inhaltlicher Mitsprache an politischen Entscheidungen besteht, ist wohl kaum zu leugnen. Wer also weiterhin einen Widerspruch zwischen Repräsentationsprinzip und direkter Demokratie postuliert, um mehr Partizipation als „nicht machbar“ zu kennzeichnen, macht es sich allzu leicht.
Lea Heyne ist studentische Hilfskraft am Göttinger Institut für Demokratieforschung.