[analysiert]: Stephan Klecha über Chancen und Risiken von Minderheitsregierungen.
In einer parlamentarischen Demokratie stehen sich Regierungsmehrheit und Oppositionsminderheit gegenüber. Diese Lehrbuchweisheit hat man gerade in Deutschland verinnerlicht, wo Minderheitsregierungen als exotisch gelten. Sie werden für die Instabilität der Weimarer Republik mit verantwortlich gemacht, obwohl dort auch Mehrheitsregierungen regelmäßig demissionierten. Wohlgelitten ist das Regieren in der Minderheit hierzulande jedenfalls nicht. Der Blick über die Grenzen zeigt allerdings, dass ungefähr jede dritte Regierung in Europa über keine parlamentarische Mehrheit verfügt. In einigen Ländern gelten Minderheitsregierungen als geradezu konstitutiv für die politische Kultur.
Interview mit Reinhard Höppner*, dem ehemaligen Ministerpräsidenten Sachsen-Anhalts, der dort zwei Minderheitsregierungen anführte:[audio:http://www.demokratie-goettingen.de//content/uploads/2012/05/InterviewHoeppnerTeil1.mp3] [audio:http://www.demokratie-goettingen.de//content/uploads/2012/05/Interview Hoeppner Teil 2.mp3]
Dennoch ist nicht von der Hand zu weisen, dass Minderheitsregierungen schwierige Regierungsformate sind. Vergleichende Studien haben ihnen in Europa eine um sechzig Prozent höhere Wahrscheinlichkeit des Scheiterns konstatiert – und man ist geneigt, diese Einschätzung auch für Deutschland zu teilen. Nachdem nunmehr Hannelore Kraft den Ausweg in Neuwahlen suchte, Andrea Ypsilanti und Heide Simonis nicht gewählt wurden und Reinhard Höppner bereits 2002 krachend seine Wiederwahl verpasste, wird man die Bilanz von Minderheitsregierungen in den letzten zehn Jahren wohl recht pauschal negativ einschätzen.
Doch ganz so einfach sollte man es sich nicht machen. Einerseits muss man natürlich die Gründe hinterfragen, die zu solch unorthodoxen Bündnissen führten; und andererseits sollte man klären, welche Folgen sie zeitigten. Bei den Gründen landet man schnell bei den Veränderungen im Parteiensystem. Dass es in Deutschland eine lange Tradition von Mehrheitsregierungen aus einer oder zwei Parteien (CDU und CSU auf Bundesebene dabei großzügig zusammengerechnet) gibt, ist eine Errungenschaft, die sich erst in den 1960er Jahren durchsetzte. Bis dahin waren die Koalitionsformate komplexer; auch Allparteienkoalitionen genossen in den Nachkriegsjahren eine hohe Akzeptanz. Mit der Herausbildung des Zweieinhalb-Parteien-Systems wurden die Verhältnisse jedoch ganz einfach: Wenn Union oder SPD die Mehrheit verpassten, stand die FDP als Helfer der einen oder anderen Seite bereit.
Dennoch finden wir ab Mitte der 1970er bis Mitte der 1980er Jahre eine erste größere Ansammlung von Minderheitsregierungen. Im Saarland, in Niedersachsen und in Berlin amtierten zwischenzeitlich CDU-Minderheitsregierungen, denen nach einiger Zeit die FDP beitrat. Hier dienten Minderheitsregierungen der Umorientierung einer kleinen Partei, die zuvor mit der SPD verbunden gewesen war und über den Weg einer solchen Karenz einen Regierungsbeitritt an der Seite der Christdemokraten leichter legitimieren konnte.
Neben diese CDU-Minderheitsregierungen fallen in diese Zeit auch einige SPD-Minderheitsregierungen. Die wichtigste war jene von Holger Börner in Hessen. Nachdem die Grünen in den hessischen Landtag eingezogen waren, begannen Rot und Grün eine mühevolle Zusammenarbeit. Börner ließ sich 1984 an die Spitze einer von den Grünen geduldeten Minderheitsregierung wählen, der die Öko-Partei ein Jahr später beitrat. Wohlgemerkt scheiterte das Bündnis erst als Mehrheitsregierung. In Börners Fall hatte die Minderheitsregierung eine Integrationsfunktion, um eine zuvor außerhalb des Koalitionsrahmens befindliche Partei in diesen zu integrieren. Die SPD und die Grünen verbanden sich danach Zug um Zug zu einem Lager, welches Union und FDP gegenübertrat. Das gemäßigt bipolare Vierparteiensystem gewährte stets einem der beiden Lager eine Mehrheit, welche zumeist auch genutzt wurde.
Das Hinzutreten der PDS beziehungsweise der LINKEN als relevanter Akteur provozierte dann erneut den Abschluss von Minderheitsregierungen, die auf eine Integration der Partei in den Koalitionsrahmen zielten. So lassen sich die beiden Regierungen in Sachsen-Anhalt oder der rot-grüne Übergangssenat in Berlin 2001 in dieses Schema einordnen. Auch die Regierung in Nordrhein-Westfalen schien anfangs eine entsprechende Rolle einzunehmen.
Auffällig ist, dass Minderheitsregierungen immer dann auftreten, wenn das Parteiensystem im Wandel ist, wenn sich die Lager verändern oder neue Parteien auftauchen. In der gegenwärtigen Phase verwundert es daher nicht, dass Minderheitsregierungen als Machtperspektive an Bedeutung gewinnen. Sie sind dennoch kein erstrebenswertes Ideal, sondern nurmehr eine machttaktische Option. Dabei stellen sie eine Alternative zu komplexen Drei- oder Vierparteienbündnissen und zu Großen Koalitionen dar. Während Komplexe Koalitionen oft instabil sind, gelten Große Koalitionen den Betrachtern und Akteuren meist als Graus. Sie durchbrechen das Wechselspiel von Regierungsmehrheit und Oppositionsminderheit partiell, neigen zu Konkordanzdenken und sind bei den Mitgliedern der beiden Parteien nicht sonderlich wohlgelitten. Wer Große Koalitionen meiden will, kommt also nicht umhin, über die Alternative Minderheitsregierung nachzudenken. Ihre erfolgreiche Installation kann dann dazu dienen, für Komplexe Koalitionen den Boden zu bereiten oder die Machtbasis der regierungswilligen Parteien zu verbreitern.
Freilich sind Minderheitsregierungen anstrengende Formationen und es gilt, sie entsprechend auszutarieren. Man muss sich überlegen, ob und wie eine Regierung hinterher aktiv durch weitere Parteien gestützt wird oder ob ihr eine passive Tolerierung genügt. Einen Anhaltspunkt liefern die konstitutionellen Regeln der Investitur, die Ausgestaltung des Abberufungsrechts und des legislativen Prozesses. Sie geben die Spielregeln vor, die durch die konkreten Mehrheitsverhältnisse, die Strategie und Machtbereitschaft der einzelnen Parteien und ihre programmatische Festigkeit konkretisiert werden.
Wenn man Minderheitsregierungen nach Koalitionsbrüchen oder geschäftsführende Regierungen wie jene in Hessen 2008 unter Roland Koch ausblendet, existierten sie bislang meist in der Form mehr oder minder formalisierter legislativer Bündnisse, die der jeweiligen Regierung im Prinzip Mehrheiten und Handlungsspielräume im Parlament sicherten. Die Regierung Kraft hat demgegenüber erstmals in Deutschland den Versuch unternommen, mit wechselnden Mehrheiten zu agieren. Sie hat die fehlende Kohärenz der Opposition aus CDU, FDP und LINKEN kurzzeitig fast virtuos für ihre Interessen genutzt. Eine Fehleinschätzung bei der Beratungsabfolge beim Haushaltsgesetz verhinderte letztlich wohl den entscheidenden Schwenk der FDP auf die Regierungslinie.
Minderheitsregierungen brauchen einen bestimmten Rahmen, in dem sie agieren. Sie sind im politischen Tagesgeschäft anstrengender und komplizierter. Sie müssen mit Drohungen, Verlockungen und Alternativen hantieren, widerstreitende Interessen ausbalancieren und gegeneinander ausspielen. Stets müssen dabei immer die jeweiligen Folgen eines Scheiterns durchdacht werden. Dieses Lavieren wiederum ist Minderheitsregierungen inhärent. Politik findet weniger in Form einer hierarchischen Top-Down-Struktur statt, bei der die Regierung den Weg vorgibt und die sie tragenden Fraktionen diesem meist folgen. Vielmehr entsteht eine Verhandlungskaskade, in der auf die erste Verhandlungsrunde zwischen den Regierungspartnern eine zweite mit Teilen der Opposition folgt. Das wiederum bewirkt allerdings, dass politische Vorhaben sehr genau erörtert und gut kommuniziert werden.
Minderheitsregierungen mögen zwar schwierig und mühsam sein, doch für die Regierungsparteien, insbesondere für die des Ministerpräsidenten, sind sie durchaus lohnend. Eines ist nämlich klar: Regierungschefs sind populär, egal, welches Regierungsformat sie anführen und ob dieses vorzeitig erledigt ist. Die CDU war in den 1970er/1980er Jahren in der Lage, über das Instrument von Minderheitsregierungen ihre Machtbasis in den genannten Ländern zu sichern beziehungsweise überhaupt erst zu schaffen. Das Wagnis zahlte sich für die Partei weitgehend aus. Gleiches gilt auch für die SPD. Man bedenke: Börner legte an der Spitze einer geschäftsführenden Regierung bei den Wahlen deutlich zu; Höppner wurde einmal mit einem guten Ergebnis wiedergewählt; Wowereit avancierte über den Umweg einer rot-grünen Minderheitsregierung zum mittlerweile zweitdienstältesten Regierungschef in den Ländern. Stets waren dabei Minderheitsregierungen die machttaktischen Vehikel.
Kurzum: Natürlich bleiben Minderheitsregierungen ungewöhnlich, schwierig und sind auch nicht per se erstrebenswert. Sie setzen gute Nerven sowie virtuose Fähigkeiten hinsichtlich Verfassungsauslegung oder Geschäftsordnungsdebatten voraus. Aber sie sind eine machtpolitisch durchaus relevante und für die Regierungsparteien interessante Alternative zu Großen oder zu Komplexen Koalitionen.
Stephan Klecha ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Göttinger Institut für Demokrtieforschung.
*) Reinhard Höppner war von 1994 bis 2002 SPD-Ministerpräsident Sachsen-Anhalts und führte dort zwei Minderheitsregierungen über die vollen Legislaturperioden. Von 1994 bis 1998 führte er eine rot-grüne Minderheitsregierung unter Tolerierung der PDS. Als 1998 die Grünen aus dem Sachsenanhaltinischen Parlament ausschieden, setzten die Sozialdemokraten unter Führung von Höppner eine Minderheitsregierung unter Tolerierung der PDS fort. Dieses Interview ist Teil der Mai-Sendung von „Unter der Lupe. Ein Blick auf Politik und Gesellschaft.“ Das Interview führte Felix M. Steiner.