„Nur die Vermittlung eines Anderen vermag das Individuum als ein Anderes hinzustellen“– Simone de Beauvoir, Das andere Geschlecht[1]
Die gesellschaftliche Stellung der Frau mag sich im Rückblick auf die letzten Jahrzehnte und Jahrhunderte sukzessive verbessert haben. Und dennoch: Die Unterschiede im Zugang zu den Ressourcen unserer Gesellschaft sind gewaltig. Ökonomisches, soziales und kulturelles Kapital sind enorm ungleich verteilt[2] und ein Ende der Schieflage ist nicht in Sicht: Frauen verdienen im Durchschnitt weitaus weniger als Männer,[3] sie sind sehr viel stärker von Übergriffen gegen die sexuelle Selbstbestimmung betroffen[4] und in nahezu allen Parlamenten weltweit in weitaus geringerer Zahl vertreten.[5] Bis auf einige skandinavische Staaten liegt der Frauenanteil in den Parlamenten westlicher Demokratien in der Regel unter 40 Prozent. Auch der Anteil der Mandatsträgerinnen im Bundestag liegt bei unter einem Drittel und ist im Vergleich zur vorherigen 18. Wahlperiode sogar noch gesunken.[6] Diese Ungleichverteilung steht in einem starken Kontrast zu der Geschlechterverteilung in der Bevölkerung, die auch in der Bundesrepublik nahezu 1:1 beträgt.[7]
Politische Bestandsaufnahme
In einigen deutschen Parlamenten gibt es durchaus Anstrengungen, diese Ungleichverteilung durch eine Änderung des Wahlrechts zu beenden. So wurde im Brandenburgischen Landtag im Januar 2019 mit den Stimmen von SPD, Linken und Grünen ein Paritätsgesetz beschlossen – das erste in Deutschland. Zunächst war noch vorgesehen, sowohl die Landeslisten als auch die Kreiswahlvorschläge paritätisch zu besetzen.[8] Danach sollten die Landeslisten alternierend mit Männern und Frauen besetzt werden – für die Wahlkreise sah der Entwurf hingegen die Wahl von gemischtgeschlechtlichen „Wahlkreisduos“[9] vor. Der Entwurf wurde allerdings nach den Ausschussdiskussionen letztlich auf die paritätische Regelung der Listenmandate beschränkt. Weil die Regelung eine Verdoppelung der Wahlkreisgrößen vorsah, nahmen einige Stimmen in der Debatte – wie auch der Mannheimer Politikwissenschaftler Rüdiger Schmitt-Beck – eine negative Wirkung „auf die Nähe zwischen Wahlkreisabgeordneten und Wählern“[10] an, was wohl zu der Beschränkung auf die Listenmandate führte. Die Zuständigkeit der einzelnen Abgeordneten würde sich, so die Kritik, dann schließlich auf einen größeren geographischen Raum ausdehnen. Die nun umgesetzte Regelung führt aber nun wohl dazu, dass der Landtag letztlich trotz Paritätsgesetz wohl nicht gänzlich paritätisch besetzt sein wird: Denn weiterhin kann eine ungleiche Geschlechterverteilung bei den Wahlkreismandaten vorherrschen, die nicht durch die Listenmandate ausgeglichen wird. Das Paritätsgesetz führt also lediglich zu einer Annäherung an eine gleiche Geschlechterverteilung. Abgesehen von der mangelnden Eignung, das Ziel einer paritätischen Geschlechterverteilung vollständig zu erreichen, leidet die Regelung in Brandenburg zudem wohl an erheblichen verfassungsrechtlichen Mängeln, die hier nur angedeutet werden sollen: Unter anderem ist im Gesetz vorgesehen, dass Listen mit fehlerhafter Quotierung durch den Landeswahlausschuss nachträglich angepasst werden – also von einem Gremium, dessen Mitglieder teils durch die Exekutive und teils durch die Legislative berufen werden.[11] Die Listenaufstellung ist jedoch durch die grundgesetzliche Parteienfreiheit geschützt: Parteien müssen also im Grundsatz – unter Berücksichtigung der Minimalanforderung eines demokratischen Zustandekommens – ihre Listen frei von staatlichen Einflüssen gestalten können. Eine Korrektur durch ein staatliches Gremium erscheint also verfassungsrechtlich nicht unbedenklich. Weitere verfassungsrechtliche Probleme führt etwa die Augsburger Staatsrechtlerin Monika Polzin an: So weise das Gesetz Defizite im Hinblick auf die Regelungen zur dritten Geschlechtsoption auf. Die Kernkritik Polzins richtet sich allerdings auf die generelle Vereinbarkeit von Paritätsgesetzen mit dem Demokratieprinzip – so werde „das Prinzip der Volkssouveränität durch eine geschlechtsbezogene Gruppensouveränität [abgelöst]“.[12] Entschieden wird über diese Grundsatzfrage wohl zunächst beim Verfassungsgericht des Landes Brandenburg.[13]
Als weiteres Land beschloss Thüringen im Juli 2019 ein Paritätsgesetz, das sich ebenfalls auf die Listenmandate beschränkt. Weitere Paritätsgesetze werden etwa im Bundestag, im Niedersächsischen Landtag sowie im Berliner Abgeordnetenhaus gegenwärtig diskutiert.[14] In den sieben unionsgeführten Ländern scheint der Beschluss von Paritätsgesetzen unrealistisch zu sein, obgleich auch in der Union einige Bewegungen zu beobachten sind. So machte die Vorsitzende der Frauen-Union, Annette Widmann-Mauz, deutlich: „Frauen sind die Hälfte der Bevölkerung. Diese Realität muss sich auch in der Zusammensetzung unserer Parlamente widerspiegeln“[15]. Sie forderte dabei zunächst finanzielle Anreize über den parteiinternen Finanzausgleich, um die eigenen Parteigliederungen zu motivieren, mehr Frauen auf den Listen und in den Wahlkreisen aufzustellen. Langfristig spricht sie sich für eine Wahlrechtsreform aus, die „sowohl Lösungen für Direktmandate wie für Wahllisten“[16] einbezieht. Aus den eigenen Reihen äußern sich allerdings auch Widersacher – unter ihnen Norbert Lammert, der sich gegen ein „spiegelbildlich[es]“ Repräsentationskonzept wendet und postuliert, „dass souveräne Wähler selbst entscheiden [sollten], von wem sie repräsentiert sein wollen“.[17]
Die Idee der deskriptiven Repräsentation
Die politische Theorie beschäftigt sich ebenfalls mit der Thematik: In der Diskussion stehen sich insbesondere die Begrifflichkeiten von „substantieller“ und „deskriptiver Repräsentation“ gegenüber.[18] Substantielle Repräsentation bezieht sich in der kategorialen Unterscheidung der Politikwissenschaftlerin Hanna Pitkin auf die politische Vertretung von Interessen.[19] Unter dem Konzept der „deskriptiven Repräsentation“ ist zu verstehen, dass die Repräsentant*innen den Repräsentierten in einem bestimmten Sinn ähnlich sind, die Parlamente also gewissermaßen Spiegelbild der Gesellschaft sein sollen.[20]
In ihrem Aufsatz „Should Blacks Represent Blacks and Women Represent Women? A Contingent ‚Yes‘“[21] diskutiert Jane Mansbridge die Vor- und Nachteile einer Demokratie nach dem Konzept deskriptiver Repräsentation. Mansbridge konstatiert, dass die Interessen derjenigen, die im politischen System zahlenmäßig geringer vertreten sind, in der Output-Perspektive inhaltlich weniger berücksichtigt würden. Die Ungleichverteilung habe auch Folgen für die öffentliche Rezeption von Politik: Beispielsweise würden öffentliche Wortmeldungen von Frauen medial weniger wahrgenommen, was den Diskurs verzerre. Damit zusammenhängend würden die Fähigkeiten quantitativ unterrepräsentierter Akteure in der Öffentlichkeit als weitaus geringer eingeschätzt. Darüber hinaus führe eine derartige strukturelle Benachteiligung einzelner Bevölkerungsteile zu einem Legitimationsdefizit des gesamten politischen Systems.
Einen Ansatz, diese Probleme zu lösen, sieht Mansbridge in der spiegelbildlichen Repräsentation spezifischer Bevölkerungsgruppen – eine Konzeption mit Stärken und Schwächen, wie Mansbridge selbst reflektiert: Zum einen stellt sich die Frage, nach welchen Kriterien eine spiegelbildliche Repräsentation erfolgen könnte: Welche Gruppen sollen stärker repräsentiert werden, was ist der Maßstab hierfür und wer entscheidet darüber? Jede Vorabentscheidung steht schließlich im Verdacht, demokratische Prozesse auszuhöhlen. Die Auswahl des Bevölkerungsteils, der von einer Quotierung profitieren wird, ist Mansbridge zufolge jedenfalls nur mit der Zielrichtung des Minderheitenschutzes, also des Abbaus struktureller Diskriminierungen, zulässig.
Die größte Schwachstelle der deskriptiven Repräsentation sieht Mansbridge jedoch in einem womöglich entstehenden Essentialismus: Gruppenzugehörigkeiten, die zuvor mitunter eine weitaus geringere Rolle für das Selbstbild einer Person spielten, könnten nun – aus subjektiver Perspektive der Repräsentant*innen – das Wesen der kollektiven Identitäten ausmachen. Somit würde durch die Besserstellung selbst, die eigentlich dem Ideal der Angleichung der substantiellen Repräsentation dienen solle, die soziale Bedeutung dieser Kategorie erst recht perpetuiert. Die suggestive Kraft der kategorialen Differenzierung führe dann erst recht zu ihrer Relevanz. Dies könne dazu führen, dass folgende Vorstellungen Verbreitung fänden: Frauen könnten nur durch Frauen, Schwarze nur durch Schwarze repräsentiert werden. Dann würde das Ideal substantieller Repräsentation der gesamten Wahlbevölkerung durch die Gesamtheit des Parlaments unterminiert. Wenn nämlich aus der Gruppenzugehörigkeit unbedingte, blinde Loyalität gegenüber der eigenen Gruppe folgen würde, würde dies Mansbridge zufolge die Legitimität des gesamten politischen Systems schwächen.
Eine nach dem Vorbild deskriptiver Repräsentation ausgestaltete Demokratie könnte nach Mansbridge jedoch trotz der benannten Risiken insgesamt vier sinnvolle Funktionen erfüllen, in denen Defizite der gegenwärtigen politischen Systeme westlicher Demokratien bestünden. Erstens würden Hürden für benachteiligte Gesellschaftsgruppen abgebaut, mit den Abgeordneten zu kommunizieren. Zweitens werde hierdurch die Vielstimmigkeit und damit die Qualität der gesellschaftlichen Aushandlungsprozesse erhöht – denn schließlich würden die Mitglieder einzelner gesellschaftlicher Gruppen ein spezifisches Erfahrungswissen teilen, das sonst für den politischen Entscheidungsprozess verloren ginge. Drittens könnte die substantielle Repräsentation verbessert und dadurch das Vertrauen in die Fähigkeiten bislang schlechter vertretener Gruppen gestärkt werden. Viertens würde hierdurch die Legitimität des gesamten politischen Systems gestärkt und zugleich ein Ausgleich für historisch stattgefundene Diskriminierungen möglich werden.
Um die bestehenden strukturellen Diskriminierungen abzubauen, ist nach Mansbridge eine Kombination beider Konzeptionen von Repräsentation hilfreich. Sie fordert also nicht den umfassenden Umbau des politischen Systems anhand von Kategorien wie Hautfarbe und Geschlecht, sondern vertritt mit der Kombination beider Repräsentationskonzeptionen eine vermittelnde Auffassung. Ziel sei letztlich eine verbesserte Interessenvertretung im Sinne substantieller Repräsentation. Als Hilfsmittel könnten aber – temporär begrenzt – auch Maßnahmen notwendig sein, die sich am Maßstab einer deskriptiven Repräsentation orientieren. Mansbridge schließt dabei ein paritätisch ausgestaltetes Wahlrecht nicht per se aus, priorisiert jedoch die zur Verfügung stehenden alternativen Maßnahmen nach „Fluidität“[22]: Nach Auffassung von Mansbridge ist dasjenige Mittel zur Umsetzung deskriptiver Repräsentation zu wählen, dass am veränderlichsten und dynamischsten ist, weil derartige Formen den gesellschaftlichen Veränderungen, auf denen auch die Kontingenz der Selektion einzelner Gruppen als förderungsbedürftig beruht, am ehesten gerecht würden. Mögliche Maßnahmen seien unter anderem verfassungsrechtliche Quotierungen, einfachgesetzlich normierte Quotierungen, Quotierungen in Parteistatuten, Wahlkreisreformen, Wahllistenanpassungen und sogenannte „Enabling Devices“, worunter Affirmative Actions fallen – also gezielte Förderprogramme für gesellschaftlich benachteiligte Gruppen.
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Joris Sprengeler studiert Politikwissenschaft und öffentliches Recht im Master in Göttingen. Zuvor hat er das erste juristische Staatsexamen sowie einen Bachelor in Politikwissenschaft und Philosophie absolviert.
[1] de Beauvoir, Simone: Das andere Geschlecht. Sitte und Sexus der Frau, Hamburg 1951, S. 265.
[2] Zu den Begriffen vgl. Bourdieu, Pierre: Die verborgenen Mechanismen der Macht. Schriften zu Politik & Kultur 1, Hamburg 2005, S. 49-80.
[3] Vgl. Statistisches Bundesamt: Gender Pay Gap, URL: www.destatis.de/DE/Themen/Arbeit/Arbeitsmarkt/Qualitaet-Arbeit/Dimension-1/gender-pay-gap.html, [eingesehen am 07.01.2020].
[4] Vgl. Bundeskriminalamt: Polizeiliche Kriminalstatistik Bundesrepublik Deutschland, PKS-Kompakt 2018, Gewaltkriminalität, Wiesbaden 2019, S. 19.
[5] Vgl. Statistisches Bundesamt: Frauenanteil in ausgewählten nationalen Parlamenten (1. Kammer) zum 01. Dezember 2018, URL: de.statista.com/statistik/daten/studie/151106/umfrage/frauenanteil-in-ausgewaehlten-nationalen-parlamenten/, [eingesehen am 07.01.2019].
[6] Vgl. Statistisches Bundesamt: Anteil der Frauen im Bundestag nach Fraktionen in Deutschland im Jahr 2019, URL: de.statista.com/statistik/daten/studie/1063172/umfrage/frauenanteil-im-bundestag-nach-fraktionen-in-deutschland/, [eingesehen am 07.01.2020].
[7] Vgl. DESA World Population Prospects 2017, URL: www.population.un.org/wpp/DataQuery/, [eingesehen am 07.01.2019].
[8] Vgl. BB LT-Drs. 6/8210, S. 3.
[9] Ebd.
[10] Paritätsgesetz in Brandenburg: »Politischer Sprengstoff« (Interview von Gloria Geyer), URL: www.faz.net/aktuell/politik/inland/wieso-das-paritaetsgesetz-in-brandenburg-nicht-zur-gleichstellung-fuehrt-16024071.html, [eingesehen am 07.01.2020].
[11] §§ 30, 11 BbgLWahlG.
[12] Polzin, Monika: Parité-Gesetz in Brandenburg. Kein Sieg für die Demokratie (08.02.2019), URL: https://verfassungsblog.de/parite-gesetz-in-brandenburg-kein-sieg-fuer-die-demokratie/, [eingesehen am 07.01.2019].
[13] Vgl. Staupendahl, Nadine/ Staupendahl, Tim: Organstreitverfahren und Verfassungsbeschwerde gegen das in Brandenburg beschlossene Paritätsgesetz, URL , [eingesehen am 07.01.2020].
[14] Ringelstein, Ronja: Grüne legen Eckpunktepapier vor. Berliner Paritätsgesetz wird nicht für die Wahl 2021 gelten, URL: www.tagesspiegel.de/berlin/gruene-legen-eckpunktepapier-vor-berliner-paritaetsgesetz-wird-nicht-fuer-die-wahl-2021-gelten/25608626.html, [eingesehen am 08.04.2020].
[15] Hassenkamp, Milena: Frauen Union fordert verbindliche Frauenquote, URL: www.spiegel.de/politik/deutschland/frauen-union-beantragt-verbindliche-frauenquote-a-1293162.html, [eingesehen am 07.01.2020].
[16] Frauen-Union: Halbe-halbe ist das Ziel: Für Parität!, URL: www.frauenunion.de/artikel/halbe-halbe-ist-das-ziel-fuer-paritaet, [eingesehen am 07.01.2020].
[17] Roßmann, Robert: Gleichstellung – Die Frauenquote entzweit die CDU, URL www.sueddeutsche.de/politik/frauenquote-cdu-studien-konrad-adenauer-stiftung-1.4625267, [eingesehen am 07.01.2020].
[18] Neben dem deskriptiven und substantiellen Repräsentationsbegriff formuliert Hanna Pitkin auch den formalen und den symbolischen Repräsentationsbegriff aus, vgl. Pitkin, Hanna: The Concept of Representation, Berkeley/ Los Angeles 1967, S. 38 ff.
[19] Für einen Überblick zu Ansätzen substantieller Repräsentation vgl. Budde, David: Formen der Repräsentation und ihre Legitimation, Berlin 2013, S. 10, Fn. 21.
[20] Vgl. Mansbridge, Jane: Should Blacks Represent Blacks and Women Represent Women? A Contingent ›Yes‹, in: The Journal of Politics, Ausg. 61, Nr. 3/ 1999, S. 629.
[21] Ebd., S. 628-657.
[22] Ebd., S. 653.
Die Blogreihe „Parlamentsreformen“
Einzelne Argumente der politiktheoretischen Debatte um unterschiedliche Repräsentationskonzeptionen lassen sich auch in der verfassungsrechtlichen Diskussion um Wahlquotierungen wiederfinden: Insbesondere stellt sich hierbei die Frage nach dem Gehalt des im Grundgesetz verankerten Demokratieverständnisses, dem auch in einem der nächsten Blogbeiträge nachgegangen wird.
Die nun beginnende Blogreihe „Parlamentsreformen“ soll Denkanstöße zu aktuellen und historischen Fragen um die Gestaltung von Wahl- und Parlamentsrecht geben. Dabei beschränkt sich die Blogreihe aber nicht auf die staatsrechtliche Perspektive, sondern will zugleich Perspektiven aus politischer Theorie und Ideengeschichte einen Raum geben und Reformideen in einen breiteren Kontext einordnen.