Demokratie 4.0 – interessant, aber auch verfassungsmäßig?

[analysiert]: Karl Felix Oppermann über direkte Bürgerbeteiligung an Parlamentsentscheidungen aus rechtlicher Sicht.

Aus der brodelnden spanischen Movimiento 15-M-Stimmung ist der Entwurf einer neuen Art der Demokratieumsetzung entstanden: das Konzept Democracia 4.0. Es sieht eine direkte Mitabstimmungsmöglichkeit jedes Wahlberechtigten an jeder Parlamentsentscheidung vor und treibt damit die nun auch dort in Mode gekommene Bürgerpartizipationsdiskussion[1] auf die Spitze. Die finale und direkte Demokratieausübung ist nämlich in den Verfassungen Europas bisher lediglich in der Schweiz vorgesehen – und auch dort heftig umstritten. Welchen juristischen Problemen eine derartige Veränderung der Entscheidungsmodalitäten in Deutschland und Spanien gegenüberstehen würde, soll hier dargestellt werden.

Das als Petition beim spanischen Parlament eingereichte Konzept besteht aus einer Kombination des bisher gängigen Wahl- und Abstimmungssystems und der Rückführung von Abstimmungsrechten an das Volk. Funktionieren soll das, indem parallel zu den abstimmenden Parlamentsmitgliedern deren Ausgangszählwert der Stimme 1,00 beträgt, auch Bürger online abstimmen können und sich der Zählwert der Stimme eines jeden Parlamentariers um eben den Wert verringert, der der Anzahl der teilnehmenden Bürger an der Abstimmung entspricht. In einem Rechenbeispiel, bei dem 35 Millionen Bürger ein Parlament mit 350 Mitgliedern gewählt haben, würden also, wenn sich eine Million Bürger an einer Abstimmung online beteiligten, die Anzahl der Gesamtstimmen der Parlamentarier von 350 auf 340 reduzieren. Der Zählwert der Stimme eines jeden Parlamentariers läge in diesem Beispiel nur noch bei 0,97 und nicht mehr bei 1,00.

Diese auf den ersten Blick vielleicht gering wirkende Veränderung kann bei umstrittenen Gesetzen, die bei der Bevölkerung auf überwiegende Ablehnung stoßen, aber erhebliche Folgen haben: Gibt es im obigen Beispielparlament etwa eine ursprüngliche Mehrheit von 180 Ja-Stimmen, stimmen aber von 3,5 Millionen abstimmenden Bürgern 2,5 Millionen dagegen, fällt die Mehrheit. Wohlgemerkt haben bei diesem Beispiel nur zehn Prozent der Gesamtbevölkerung an der Abstimmung teilgenommen. Gerade bei wegweisenden Entscheidungen ist das wohl eine relativ niedrige Beteiligung. Eine Machtrückführung im Sinne des Demokratie-4.0-Konzepts würde also eine Art allgemeines Vetorecht des Volkes für jede Parlamentsabstimmung einführen.

Nun kann man die Abstimmungen inhaltlich beschränken, zum Beispiel Verfassungsreformen, Abschlüsse internationaler Verträge, das Begnadigungs-, Steuer- und Finanz- bzw. Haushaltsrecht ausklammern. Allzu weit dürfte aber auch das nicht gehen, sonst wäre der Zweck des ganzen Konzepts schnell verfehlt.

Neben der politischen Frage, ob man diese Machtverschiebung wirklich will, gibt es die (verfassungs-)rechtliche. Die rechtlichen Rahmenbedingungen von Abstimmungen über Parlamentsentscheidungen des Volkes sind – von der Sache her – vergleichbar mit Parlamentswahlen.[2] Eine Orientierung an den gängigen Wahlgrundsätzen Allgemeinheit, Unmittelbarkeit, Freiheit, Gleichheit, Öffentlichkeit und Geheimheit der Wahl liegt daher nahe. Insbesondere letztere sind im Kontext von Demokratie 4.0 allerdings problematisch.

In der Vergangenheit wurde in Deutschland bereits medienwirksam über die Verfassungsmäßigkeit der Stimmenabgabe über Wahlcomputer diskutiert. Das Bundesverfassungsgericht entschied dabei Anfang 2009, dass die Überprüfbarkeit von Wahlcomputern  nicht bzw. nur unzureichend sichergestellt sei, weswegen eine Verletzung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Wahl vorläge.[3]

Doch was bedeutet Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl überhaupt? Sowohl das deutsche Grundgesetz als auch die spanische Konstitution (CE) enthalten diesbezüglich keine ausdrückliche Regelung. Anerkannt ist aber die Definition, dass das Volk sich „zuverlässig von der Rechtmäßigkeit der Wahl überzeugen kann.“[4] Das ergibt sich – zumindest in Deutschland – aus den „verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen für Demokratie, Republik und Rechtsstaat.“[5]

Diese Herleitung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Wahl muss ebenso auch auf Abstimmungen übertragbar sein, denn:

„Gute Obrigkeit scheut nicht das Licht.“[6]

Doch in Valencia wurde kürzlich einer Abgeordneten gestattet, im Mutterschaftsurlaub über das Internet an Parlamentsabstimmungen teilzunehmen. Wie passt das zusammen? Im Vergleich zum Demokratie-4.0-Konzept gibt es einen grundlegenden Unterschied: Während sich die Abstimmung von Parlamentariern auf eine überschaubare Menge beschränkt, umfassen Wahlen und Abstimmungen der gesamten Bürgerschaft eine große, sehr viel aufwändiger zu überschauende Menge an Votierenden. Und damit verringert sich auch erheblich die Wahrscheinlichkeit, auf Verdachtsmomente der Manipulation aufmerksam zu werden. Die Erlaubnis der Online-Abstimmung für Parlamentarier als Argument für eine Möglichkeit der Online-Abstimmung der gesamten Bevölkerung zu verwenden, würde daher fehlschlagen. Dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl müsste deswegen auf jeden Fall entsprochen werden.

Dagegen sprechen aber eben die allgemeinen Sicherheitsbedenken: Bei der Wahl (resp. Abstimmung) vom heimischen PC aus ist keinerlei Kontrolle möglich, so wie zum Beispiel zur jetzigen Wahlaufsicht. Technische Manipulationen können daher trotz der fortschreitenden Verschlüsselungstechnologien nicht absolut ausgeschlossen werden.[7] Freilich kann niemand in die Zukunft sehen. Solange sich aber nicht gänzlich unerwartete technische Änderungen ergeben, die tatsächlich eine 100-prozentige einwandfreie Sicherheit gewährleisten, werden die Anforderungen an den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl nicht erfüllt sein und demnach auch weder Wahlen noch Abstimmungen über das Internet stattfinden dürfen.

Unabhängig von Sicherheitsbedenken zum Zeitpunkt der Übertragung ist aber auch die Gewährleistung der Geheimheit der Wahl bei der Stimmabgabe selbst zweifelhaft.

Nun könnte man argumentieren, es handele sich hier ja gerade nicht um Wahlen, sondern um Abstimmungen, die in der Regel im Parlament offen stattfinden. Dies trägt aber dem Umstand nicht Rechnung, dass bei der üblichen Differenzierung auf Abgeordnete und nicht auf die Gesamtheit aller Bürger geschaut wird. Insofern muss auch die Stimmenabgabe bei einer Parlamentsabstimmung im Sinne des Demokratie-4.0-Konzepts den Grundsätzen von Geheimheit genügen. Konkret besteht die Gefahr, dass an dem (nicht öffentlichen) Ort der Stimmenabgabe die Beeinflussung durch Dritte nicht überprüft werden kann.

Es scheint auf der Hand zu liegen, dagegen argumentierend eine Parallele zur Briefwahl herzustellen. Zu dieser hat nämlich das Bundesverfassungsgericht in seiner Grundsatzentscheidung klargestellt, dass sie den Grundsätzen der Geheimheit genügt.[8] Es stützte seine Argumentation darauf, dass zum einen eine eidesstattliche Versicherung des Wählers, das Stimmrecht persönlich auszuüben, abgegeben wird und dass zum anderen auch nur auf Antrag per Brief gewählt werden kann. Das hieße: Wenn der Wähler die Beeinflussung durch Dritte bei der eigentlichen Wahlabgabe befürchtet, würde er erst gar keinen Antrag stellen.[9] Beim elektronischen Abstimmverfahren ist das Argument aber unbrauchbar, die unglaublich aufwendige Abgabe eidesstattlicher Erklärungen vorher per Brief würde die angestrebten Effizienzvorteile zunichte machen. Außerdem würde auch keine Antragstellung zur Ausnahmeregelung der Briefwahl existieren. Vielmehr wäre diese Ausnahme die Regel. Und das entspricht dann nicht mehr dem Grundsatz der Geheimheit der Wahl.

Insgesamt bleibt also festzuhalten, dass Demokratie 4.0 als theoretisches Demokratieorganisationssystem auf dem praktischen Element einer generellen Abstimmung an nicht-öffentlichen Orten basiert, welche gegen die demokratischen Grundprinzipien der Öffentlichkeit und Geheimheit der Stimmenabgabe verstößt und damit verfassungswidrig ist. Aber bedeutet dies das Aus von Demokratie 4.0 in Deutschland, noch bevor das Konzept überhaupt Fuß fassen kann? Höchstwahrscheinlich!

Denn eine Verfassungsänderung bedarf in Deutschland einer 2/3-Mehrheit von Bundestag und Bundesrat, wobei der „repräsentative Charakter der grundgesetzlichen Demokratie“[10] aufrecht erhalten bleiben muss.[11] Selbst wenn also eine große Mehrheit in Bundestag und Bundesrat bereit wäre, dem Volk ein Vetorecht zu geben und sich damit faktisch selbst zu entmachten, gäbe es erhebliche Zweifel, ob dies überhaupt rechtlich möglich wäre. Und diese Frage würde dann wohl beim Bundesverfassungsgericht landen – einem Gericht, das aufgrund seiner Funktion als Hüterin der Verfassung in staatsorganisatorischer Hinsicht eher für konservative Werterhaltung und weniger für Aufgeschlossenheit gegenüber revolutionsaffinen Neuerungen bekannt ist.