[gastbeitrag]: Britta Baumgarten über den brasilianischen Staat und Zivilgesellschaft im Wandel.
Nun ist sie also vorbei, die Fußball-Weltmeisterschaft, die Brasilien diesen Sommer in den Fokus der deutschen Massenmedien rückte. Thema war aber nicht nur der Sport, berichtet wurde vielmehr auch wegen drohender Proteste. Massendemonstrationen sind während der WM allerdings weitestgehend ausgeblieben – nicht zuletzt aufgrund des gewaltsamen Vorgehens der Polizei gegen Demonstrierende zu Beginn des Turniers.
Offene Konfrontationen zwischen Staat und Zivilgesellschaft sind in Brasilien nicht selten. In vielen Bereichen, besonders wenn es um die Verteidigung wirtschaftlicher Interessen geht, stehen sich Regierung und Zivilgesellschaft unvereinbar gegenüber und zivilgesellschaftliche Ideale wie Gewaltfreiheit, Einhaltung von Menschenrechten und freie Meinungsäußerung werden von Seiten des Staates mit Füßen getreten. Beispiele hierfür sind neben den erwähnten brutalen Niederschlagungen von Protesten, die schon währen des Confederations Cup im letzten Jahr Schlagzeilen machten, vor allem die Umsiedlung vieler ärmerer Menschen im Zuge der Baumaßnahmen zur WM-Vorbereitung und die Einsätze der Militärpolizei in Favelas, bei denen jedes Jahr hunderte Bewohner getötet werden. Dabei ist – neben diesen polarisierten Konfliktherden – das Verhältnis von staatlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren in Brasilien jedoch vielschichtig: Je nach Themenbereich, Region und Partei in lokaler oder regionaler Regierungsverantwortung reicht das Spektrum von sehr enger Zusammenarbeit über punktuelle Kooperationen bis hin zur Behinderung zivilgesellschaftlicher Arbeit durch staatliche Akteure.
Forderungen nach Stärkung der Zivilgesellschaft und Steigerung der Partizipation aller Bürger haben in Brasilien eine lange Tradition. Bereits in der Verfassung von 1988 wurden Mechanismen zur politischen Partizipation in Entscheidungsprozessen festgeschrieben und unter der Regierung der Arbeiterpartei Partido dos Trabalhadores (PT) verstärkt in die Praxis umgesetzt. Viele soziale Bewegungen in Brasilien nutzen diese Öffnung der Politik gegenüber zur Zivilgesellschaft, indem sie ihre Forderungen im direkten Kontakt zu Politikern und in die vom Staat dafür geschaffenen Arenen, wie etwa Foren, Netzwerke oder Arbeitsgruppen, einbringen. Zivilgesellschaftlicher Einfluss und die Kontrolle staatlicher Akteure durch die Zivilgesellschaft sind so seit den 1980er Jahren gewachsen, jedoch bis heute regional sehr unterschiedlich entwickelt. Die Regierungspartei PT ist eng mit verschiedensten sozialen Bewegungen vernetzt und für ihre Förderung zivilgesellschaftlicher Mitsprache bekannt. Bereits 1989 führte die PT etwa einen Bürgerhaushalt in Porto Alegre ein. Während der Regierungszeit des Präsidenten Lula seit 2003 wurden etliche Foren zur Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure an politischen Entscheidungen geschaffen. Unter Beteiligung der Zivilgesellschaft entstanden Projekte zur Bekämpfung von Armut, die in anderen Ländern als Vorbild gelten.[1] Trotz dieser Erfolge in der Armutsbekämpfung leidet das Land jedoch weiterhin unter extremer Ungleichheit. Die Gelder für Brasiliens Sozialprogramme hängen in hohem Maße von der Wirtschaftsentwicklung des Landes ab. So setzt die Regierung weniger auf Umverteilung zu Lasten der Reichen als auf wirtschaftliche Entwicklung.
Seit Beginn der Regierungszeit Lulas sind starke personelle Verknüpfungen zwischen sozialen Bewegungen und Regierung zu beobachten: Aktivisten sozialer Bewegungen wechseln in die formale Politik und Verwaltung, kehren teilweise auch wieder zurück oder arbeiten parallel für Staat und nichtstaatliche Organisationen. Ein weiterer Faktor der engen Verbindung zwischen Staat und Zivilgesellschaft ist die veränderte Finanzierung von Projekten zivilgesellschaftlicher Organisationen weg von ausländischen Geldgebern hin zu staatlicher Förderung und Finanzierung durch brasilianische Stiftungen. In vielen Fällen gehen zivilgesellschaftliche Akteure auch Projektpartnerschaften mit staatlichen Institutionen ein. Im Falle der Bewegung der Sammler recycelbarer Materialien (Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis, MNCR) sind es umgerechnet mehrere 100.000 Euro jährlich, die in die Ausbildungsförderung und in die materielle Ausrüstung von Kooperativen fließen.
Indes sind keineswegs alle Beteiligungsmaßnahmen unumstritten: Die vom Staat geschaffenen und unter der PT-Regierung stark ausgeweiteten Foren zur Partizipation zivilgesellschaftlicher Akteure, wie etwa der Bürgerhaushalt, der von Porto Alegre aus in viele andere brasilianische Städte übertragen wurde, leiden oft unter Korruption, der fehlenden Verbindlichkeit der dort getroffenen Entscheidungen und vielerorts auch unter dem traditionellen Politikverständnis, Politiker könnten auf die Partizipation einfacher Bürger verzichten. Kritik besteht zudem am wachsenden Einfluss neoliberaler Akteure und Ideen in der partizipativen Stadtplanung.[2] Lígia Lüchmann arbeitete verschiedene Erfolgsfaktoren von Bürgerhaushalten heraus. Neben der positiven Einstellung der Politiker und ihrer Parteien zu partizipativen Verfahren hängt der Erfolg ihr zufolge auch stark vom institutionellen Design und von der Stärke der bestehenden Zivilgesellschaft vor Ort ab.[3] Viele Projekte scheiterten etwa, weil gemeinsam entschiedene Maßnahmen später nicht umgesetzt oder zumindest verschoben wurden. Einige zivilgesellschaftliche Akteure zogen sich schließlich enttäuscht aus diesen Prozessen heraus, die sie als lediglich vordergründig demokratisch kritisieren.
In Abgrenzung zur starken Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure in die institutionelle Politik stehen Aktivistengruppen, die sich bewusst gegen eine finanzielle Unterstützung von außen und gegen Partizipation in staatlich organisierten Foren entschieden haben, um ihre Unabhängigkeit zu bewahren. Sie bemängeln, dass die Öffnung der Politik hin zu zivilgesellschaftlicher Partizipation und die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure in staatlichen Projekten zur Schwächung der sozialen Bewegungen in Brasilien geführt habe. Ob dies so ist, bleibt umstritten. Die meisten einflussreicheren zivilgesellschaftlichen Gruppen, wie etwa die Landlosenbewegung Movimento dos Sem Terra (MST), sind eng mit dem Staat verbunden. Dies bedeutet jedoch nicht den Verzicht auf radikale Forderungen und Aktionsformen. Das MST organisiert etwa weiterhin Landbesetzungen. Gleichzeitig nutzen die Organisation aber auch Kontakte zu politischen Entscheidungsfindern, um die Lebensbedingungen der Landlosen zu verbessern.
Ein schmaler Grat verläuft zwischen der Kritik und Verteidigung der Regierung. In Interviews wurde die Regierung unter der PT als die beste unter den schlechten Regierungen bezeichnet. Viele Bewegungsakteure sind sich durchaus der Errungenschaften der Arbeiterpartei bewusst, kritisieren diese jedoch als nicht weitgehend genug. Die Enttäuschung ist teilweise sehr groß, weil die Regierung den hohen Erwartungen an sie nicht entsprechen konnte und die Gewalt gegen zivilgesellschaftliche Akteure in manchen Bereichen sogar zugenommen hat. Ob die Regierung von Regierungschefin Dilma Rousseff für ihre Versäumnisse abgestraft wird oder weiterregieren kann, entscheidet sich bei den Wahlen, die noch im Herbst dieses Jahres stattfinden.
Dr. Britta Baumgarten arbeitet seit Juli 2011 als Postdoc am CIES in Lissabon zu Zivilgesellschaft und sozialen Bewegungen. Von ihr erschienen zuletzt „Political Participation of the Homeless in Brazil” und “Conceptualizing Culture in Social Movements” (zusammen mit Priska Daphi und Peter Ulrich, Basingstoke 2014, im Erscheinen).
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[1] Vgl Frauenhofer, Markus: Protestbewegungen als Motor für Brasiliens Demokratie, Hamburg 2013.
[2] Vgl. Fonsêca, Daniel: You cannot not see. The media in the June 2013 demonstrations, Arbeitspapier der Friedrich-Ebert-Stiftung, Oktober 2013.
[3] Lüchmann, Lígia H. H.: Possibilidades e Limites da Democracia Deliberativa. A Experiência do Orçamento Participativo de Porto Alegre (Dissertation Universidade Estadual de Campinas), Campinas 2001.